行政处罚案件立案与调查的先后，在生态环境行政处罚实践中存在着两种观点，一种观点认为应当“先调查后立案”，一种观点认为应当“先立案后调查”。

第一种观点的依据是《行政处罚法》第五十四条。《行政处罚法》第五十四条规定：“除本法第五十一条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。符合立案标准的，行政机关应当及时立案。”

第一种观点认为，根据上述规定，行政处罚的程序是“先调查后立案”，即行政机关需要先通过调查核实违法行为，然后根据调查结果决定是否立案。“先调查后立案”的程序确保了行政处罚的合法性和公正性，同时也符合《行政处罚法》的上述规定。

第二种观点的依据为《生态环境行政处罚办法》第十八条。《生态环境行政处罚办法》第十八条规定，“除依法可以当场作出的行政处罚外，生态环境主管部门对涉嫌违反生态环境保护法律、法规和规章的违法行为，应当进行初步审查，并在十五日内决定是否立案。特殊情况下，经本机关负责人批准，可以延长十五日。法律、法规另有规定的除外。”

第二种观点认为，根据上述规定，生态环境行政处罚的立案是调查的前提，只有立案后，生态环境主管部门才会开展进一步的调查取证工作。

个人认为，生态环境行政处罚程序应该是“先立案后调查”，而非“先调查后立案”。具体分析如下：

一、通过生态环境规章的章节安排来看，行政处罚应当是“先立案后调查”。

《生态环境行政处罚办法》第三章规定了行政处罚的普通程序，即行政处罚应从立案开始，分别为“立案”→“调查取证”→“案件审查”→“告知和听证”→“法制审核和集体讨论”→“决定”→“信息公开”。

根据以上章节的编排可知，立案在调查之前，行政处罚应当是“先立案后调查”。

二、立案是行政处罚程序的起点，调查并非行政处罚的起点。

立案标志着相关生态环境部门正式确认管辖权，并基于初步线索确定调查范围。《生态环境行政处罚办法》第十八条和第十九条明确规定，生态环境部门对涉嫌违法行为需进行初步审查，并在15 日内决定是否立案。同时规定立案需满足四项条件：存在初步违法证据、依法应受处罚、属于本机关管辖且未过追责期限。这一规定将立案从内部流程转化为具有外部法律效力的行政处罚的程序环节，确保行政机关对符合条件的案件及时“立案”，避免“有案不立”。

虽然立案前案件可能存在一个初步核查的活动，但这些活动本质上是立案程序的前置准备，不能替代立案本身的法律意义。坚持 “立案是行政处罚程序的起点”，有助于实现生态环境执法的合法性、公正性和可接受性，最终维护了生态环境执法的程序正义和当事人的权益。

三、立案之前的调查，不是行政处罚程序的调查取证，而是行政机关行使的行政检查和行政监督权。

（一）行政检查和行政监督的独立性与预防性

行政检查和行政监督是行政机关常态化的管理手段，旨在维护行政管理秩序、预防违法行为发生。例如，生态环境部门对企业的定期排污检查、对企业自动监测设施的监督等均属于行政检查和行政监督，亦是行政机关在行使行政管理权利，而非行政处罚中的调查取证，行政检查和行政监督权具有独立性和预防性特点。

（二）行政机关立案前的调查是行政检查和行政监督的延伸

立案前的调查本质上是行政检查和行政监督的延伸。例如，生态环境部门接到举报后，通过现场检查核实是否存在违法排污行为，此阶段的调查仅用于判断是否符合立案条件，属于行政检查和监督权的行使，若直接将其定性为行政处罚调查，会导致程序混淆。

（三）立案前的调查活动属于行政机关履行日常行政管理职责的范畴。
    立案是行政处罚程序的法定起点。根据《生态环境行政处罚办法》第十九条，对符合立案标准的案件才“予以立案”，立案前的调查活动（如现场勘查、调阅资料）本质上是为了判断是否达到立案条件，属于行政机关履行日常行政管理职责的范畴。